Financiële meerjarenperspectief 2025-2029

In de onderstaande tabel is de actuele stand van de begroting weergegeven. Dit betreft de primitieve begroting 2025-2028, inclusief de vastgestelde begrotingswijzigingen tot en met de raad van april 2025.

-/- = voordeel

Vanaf 2026 worden aanzienlijke tekorten verwacht. Inmiddels algemeen bekend als het ravijnjaar.

In de onderstaande tabel is de financiële startsituatie aangevuld met de financiële bijstellingen uit de Voorjaarsnota 2025. In de bijlagen is een uitgebreide toelichting op de financiële bijstellingen opgenomen.

Het financieel perspectief in deze Voorjaarsnota 2025 toont een vergelijkbaar beeld als de Voorjaarsnota 2024, namelijk het ravijnjaar 2026 bestaat nog steeds. Het financieel perspectief is nadeliger geworden, met de belangrijke kanttekening hierbij dat de Meicirculaire 2025 nog niet in dit perspectief is verwerkt. De uitkomst van de Voorjaarsnota van het Rijk lijkt namelijk enige verlichting te gaan geven voor de financiën van gemeenten. De VNG is "voorzichtig optimistisch". De financiële effecten uit de Voorjaarsnota van het Rijk worden verwerkt in de Meicirculaire 2025.

Het toezichtkader van de provincie (gebaseerd op het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten) benadrukt de eis van een structureel en reëel evenwicht in de begroting. Concreet betekent dit dat structurele lasten worden gedekt met structurele baten. Zonder dit evenwicht kan de provincie besluiten om van “groen” naar “oranje” of “rood” te gaan.

De provincie Flevoland heeft de gemeente Zeewolde voor 2025 onder repressief toezicht gesteld, met de kleur oranje. De reden van de kleur oranje was het financiële perspectief vanaf 2026, Het jaar 2025 in de Programmabegroting 2025-2028 was sluitend. De jaren vanaf 2026 kwamen fors nadelig uit.

Oranje houdt nog steeds in repressief toezicht (de minst belastende vorm van toezicht), maar waakzaamheid ten aanzien van de financiën is dan geboden. Rood houdt in dat er sprake zou zijn van preventief toezicht. In dat geval voert de provincie verscherpt toezicht uit.

In het Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen (BOFv) van 21 november 2023 hebben de VNG en IPO nieuwe afspraken gemaakt met de ministeries van Financiën en Binnenlandse Zaken. Deze afspraken bieden gemeenten kansen om hun financiële ruimte (de Algemene reserve) beter te benutten.

Dankzij een nieuwe maatregel kunnen gemeenten vanaf 2024 reserves en overschotten inzetten voor het dekken van structurele lasten. Dit is het resultaat van overleg tussen de fondsbeheerders, de VNG, het IPO en de financieel toezichthouders. Hierdoor kunnen gemeenten het surplus in de Algemene reserve (de reserve waar geen bestemming aan is gegeven) aanwenden voor het dekken van structurele exploitatielasten.

Zeewolde kent een historie van ruim 40 jaar, waarin het dorp zoals wij dit nu kennen vanaf de grond is opgebouwd. In de ontstaansfase van Zeewolde was de focus gericht op creëren en opbouwen. Inmiddels wordt Zeewolde steeds meer een beheergemeente. Faciliteiten moeten vernieuwd en in stand gehouden worden. Doordat veel faciliteiten binnen Zeewolde op hetzelfde moment zijn gerealiseerd, komen de (vervangings)investeringen ook op hetzelfde moment. Dit leidt tot een forse financiële opgave. Aan de andere kant biedt deze situatie ook kansen om faciliteiten te creëren die wederom langjarig ten goede komen van de inwoners van Zeewolde. De Algemene reserve kan hierbij helpend zijn.

Jaarrekeningresultaten worden toegevoegd dan wel onttrokken aan de Algemene reserve. Ook winsten vanuit het Grondbedrijf worden aan de Algemene reserve toegevoegd. In de kern is de Algemene reserve incidenteel van aard en niet bedoeld om de begroting structureel mee op orde te houden, al zijn de mogelijkheden om dit wel te mogen doen recentelijk verruimd. De ombuigingsoptie om € 20 miljoen in te zetten ten behoeve van de “zachte landing” is een concrete invulling van die ruimere mogelijkheid.
De Algemene reserve heeft 2 belangrijke functies, namelijk een bufferfunctie en een dekkingsfunctie. Bij het opvangen van onverwachte tegenvallers fungeert de Algemene reserve als buffer. De gemeenteraad van Zeewolde heeft de minimale hoogte van de Algemene reserve op € 10 miljoen vastgesteld. Zeewolde is een wendbare organisatie die passende maatregelen treft als risico’s zich kunnen voordoen. Deze flexibiliteit, in combinatie met de buffer van € 10 miljoen, is historisch een solide basis gebleken voor het beheersbaar houden van de risico’s.

Bij de dekkingsfunctie gaat het om de inzet van reserves om incidentele activiteiten/investeringen mogelijk te maken. Met behulp van reserves kan er geïnvesteerd worden, maar leiden de afschrijvingslasten niet tot een tekort in de lopende begroting. Een aandachtspunt bij het gebruik van de dekkingsfunctie van reserves is dat dit geen structureel dekkingsmiddel is. Een reserve kan immers maar één keer ingezet worden.

Zeewolde kent historisch een florerend Grondbedrijf. Winsten die in het verleden zijn gemaakt, zijn ten goede gekomen aan de Algemene reserve. Aanvullend worden ook in de komende jaren vanuit lopende Grondexploitaties nog hoge winsten verwacht die toegevoegd gaan worden aan de Algemene reserve. In de periode tot en met 2031 wordt een toevoeging aan de Algemene reserve verwacht van ten minste € 40 miljoen. Hierdoor ontstaat ruimte om te investeren in faciliteiten die Zeewolde toekomstbestendig maken, zoals scholen en maatschappelijke functies.

In de onderstaande afbeelding is het verloop van de Algemene reserve visueel weergegeven. De peildatum is 17 april 2025.

De stand van de Algemene reserve op 1 januari 2025 is ruim € 35 miljoen. Dit bedrag is exclusief de bestemming van het jaarrekeningresultaat 2024.

De komende maanden staat een aantal omvangrijke investeringen ter besluitvorming op de raadsplanning, zoals:
•    de optimalisatie van het gemeentehuis
•    het Maatschappelijk centrum
•    het Integraal huisvestingsplan scholen en
•    het Ontmoetingsbos.
Het totale investeringsbedrag van deze projecten wordt grofmazig ingeschat op een bedrag van € 40 miljoen.

Aan de raad wordt, als één van ombuigingsopties, voorgesteld om € 20 miljoen aan de Algemene reserve toe te voegen. Dit bedrag komt beschikbaar uit de bestemmingsreserve Winsten Grondbedrijf. Het bedrag van € 20 miljoen wordt binnen de Algemene reserve apart gezet voor de zachte landing en is gedurende deze periode niet beschikbaar voor andere zaken.

Bovenop deze € 20 miljoen worden er de komende jaren vanuit het Grondbedrijf toevoegingen aan de Algemene reserve verwacht van ten minste € 40 miljoen. Hierboven is al benoemd dat de Algemene reserve ingezet kan worden ter dekking van de afschrijvingslasten van de investeringen.

Samenvattend zijn in de eerdere afbeelding alle vastgestelde raadsbesluiten verwerkt die een effect op de Algemene reserve hebben. Daarnaast zijn in deze afbeelding de toekomstige effecten op de Algemene reserve, met de kennis van nu, verwerkt.

Een solide financiële positie van de gemeente, nu en voor latere generaties is van groot belang. Een robuuste Algemene reserve is hierbij een basisvoorwaarde. De omvang van deze reserve is en blijft in de toekomst van een goede omvang, ook als de nu bekende plannen leiden tot gebruik van deze Algemene reserve. De Algemene reserve blijft dus op peil voor de noodzakelijke bufferfunctie en biedt daarnaast de ruimte om te investeren in langjarige voorzieningen voor de samenleving van Zeewolde.

In de onderstaande tabel is voor Zeewolde  inzichtelijk gemaakt welke investeringen er gevraagd worden om een structureel besparingspotentieel te kunnen realiseren. Aangezien we op dit moment nog in het proces van inventarisatie ombuigingen Meerinzicht zitten, is het voor nu nog te vroeg om incidenteel geld beschikbaar te stellen. Nadat de inventarisatie ombuigingen verder zijn uitgewerkt, zal er in 2025 nadere advisering komen om in de bandbreedte van de bedragen hieronder vermeld een aanvraag te doen om deze middelen te kunnen investeren. Daarbij kan dan ook een taakstelling worden meegegeven om structurele besparingen te realiseren.

Het bestuur van Meerinzicht heeft vanuit hun mandaat al enkele ombuigingen geaccordeerd en deze kunnen, op het moment dat Meerinzicht de invoering van deze ombuigingen gepland heeft, via de reguliere P&C documenten financieel worden doorgevoerd.

De gemeente Zeewolde is in staat gebleken om veel (financiële) onzekerheden op te vangen. De reservepositie biedt voldoende ruimte om tegenvallers op te vangen. Ondanks de huidige ruimere mogelijkheden om de Algemene reserve in te zetten, blijft het uitgangspunt dat de begroting structureel sluitend is: tegenover jaarlijks terugkerende kosten staan jaarlijks terugkerende opbrengsten ter dekking. Het raadsbesluit rondom de ombuigingen inclusief de "zachte landing" draagt eraan bij dat tijd beschikbaar is om de begroting op een verantwoorde manier aan te passen waar dit nodig is, zonder dat impactvolle maatregelen direct genomen hoeven te worden.

De Algemene uitkering is de grootste inkomstenbron van gemeenten en is tevens de belangrijkste onzekerheid voor onze gemeentelijke financiën. De rijksfinanciën blijven onder druk staan en dat werkt al jaren door in de gemeentefinanciën. De Meicirculaire 2025 gaat een geactualiseerd beeld wat beschikbaar komt aan Algemene uitkering. De financiële effecten worden in de Programmabegroting 2026-2029 verwerkt.

De Commissie van Ark is ontstaan als adviesorgaan in het kader van de Hervormingsagenda Jeugd. De aanleiding voor de commissie was de noodzaak tot een onafhankelijk advies over de Hervormingsagenda. 

Uit de VNG Ledenbrief Lbr. 25/006 (commissie Van Ark)

De commissie Van Ark spreekt zich in haar advies "Groeipijn" uit over het inhoudelijk perspectief van de Hervormingsagenda Jeugd, het financieel kader plus de organisatie en governance. Volgens de commissie is doorgaan met de Hervormingsagenda noodzakelijk, maar moet deze verbreed worden naar bestaanszekerheid, wonen, onderwijs en volwassenenzorg. Juist daar liggen de oorzaken voor het sterk toegenomen beroep op jeugdhulp.

Voor de jaren 2023 en 2024 concludeert de commissie dat het rijk en gemeenten gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de tekorten van € 628 miljoen respectievelijk € 828 miljoen en doet zij de aanbeveling dat partijen deze tekorten 50/50 verdelen.

Het geldende Meerjarig financieel kader 2025 t/m 2027 (uit 2023) moet worden bijgesteld. Ingeboekte besparingen zijn niet realistisch gebleken en de kosten zijn gestegen, zonder dat gemeenten daarop afdoende kunnen sturen. De uitgaven over 2024 vormen de basis voor de vergoeding voor 2025 en volgende jaren. Vanaf 2025 worden deze geïndexeerd voor zowel prijs als volumeontwikkelingen. Wel loopt de (50%) korting over 2024 door, waardoor gemeenten feitelijk een taakstelling hebben van € 414 miljoen.

Na 2028 is het de bedoeling een ander financieringsmodel te implementeren.

De VNG is blij met de aanbevelingen van de commissie over de aanpassingen van het financieel kader per 2025 e.v. Daarmee verdwijnt "de kramp" die gemeenten tot nu toe ervaarden en ontstaat er, zeker in samenhang met de verbreding van de agenda, ruimte die helpend is bij het verbeteren van de jeugdhulp. Wel vindt de VNG het moeilijk te begrijpen dat niet de volledige tekorten over 2023 en 2024 worden gecompenseerd, maar slechts de helft daarvan. Dat is ronduit pijnlijk. Tegelijkertijd heeft de VNG , kijkend naar het belang van kwetsbare kinderen en gezinnen, het advies "van kaft tot kaft" overgenomen.

Niet alleen de jeugdhulp vraagt om aandacht. De gemeentefinanciën staan fors onder druk door "het ravijn" en verkeerde ramingen van het CPB. Ook op deze punten moet het kabinet gemeenten een oplossing bieden. Anders kunnen gemeenten niet bijdragen aan de belangrijke kabinetsambities voor het verbeteren van bestaanszekerheid, het bouwen van woningen en het aanpakken van het klimaatprobleem.

Uit de VNG Ledenbrief Lbr. 25/018 (Voorjaarsnota Rijk)

In de ledenbrief 25/018 schrijft de VNG dat zij voorzichtig optimistisch is. Op basis van het zwaarwegende advies "Groeipijn" van 30 januari jl. van de deskundigencommissie Van Ark heeft het kabinet in de Voorjaarsnota 2025 middelen toegevoegd aan het gemeentefonds voor de jaren 2025, 2026 en 2027. Daarmee is voor deze jaren de belangrijkste financiële klem voor gemeenten weggenomen. Het kabinet voldoet onder meer aan de inzet van de VNG om de  financiering van de jeugdzorg vanaf 2025 te laten aansluiten op de feitelijke uitgaven in 2024. Voor de gemeenten blijft wel sprake van een taakstelling van € 414 miljoen, conform de desbetreffende aanbeveling van de commissie Van Ark om het tekort over 2023 en 2024 gelijkelijk over het rijk en gemeenten te verdelen. Per 2028 wijzigt het financiële beeld. Het kabinet gaat ervan uit dat de maatregelen uit de Hervormingsagenda dan hun beoogde effect zullen hebben. Daarnaast wil het kabinet inzetten op extra maatregelen om de kosten van het stelsel verder te beheersen. Deze maatregelen zijn nog niet bekend.

De VNG acht de nu vanaf 2028 voorziene financiële reeks te ambitieus. Daarnaast wordt er geen indexatie van de kosten voor jeugdzorg toegepast, zoals dit door de deskundigencommissie was aanbevolen. De VNG heeft uitgesproken dat gemeenten in lijn met artikel 108, lid 3 Gemeentewet verantwoordelijkheid nemen voor de ontwikkelingen en initiatieven die binnen de eigen invloedsfeer van gemeenten vallen. Dat is niet het geval voor het financiële risico voor zaken die buiten de directe invloedsfeer van gemeenten liggen. Het kabinet en de VNG hebben afgesproken om de deskundigencommissie Van Ark te vragen om vervroegd in het eerste kwartaal van 2027 een uitspraak te doen over haalbaarheid van het financieel kader vanaf 2028.

Opmaat richting Meicirculaire 2025

De Voorjaarsnota van het Rijk wordt financieel vertaald in de Meicirculaire 2025. In de Voorjaarsnota 2025 zijn structurele middelen opgenomen om de terugval van het gemeentefonds in 2026 te dempen. De terugval van ongeveer € 2,4 miljard wordt in 2026 met € 400 miljoen gedempt, oplopend naar € 424 miljoen in 2030. Dan blijft dus nog ongeveer € 2 miljard ravijn in 2026 over. 

In de Voorjaarsnota van het Rijk is nog geen sprake van compensatie met terugwerkende kracht van de (helft van de) tekorten over 2023 en 2024. Het kabinet heeft toegezegd om de komende maanden alsnog te zoeken naar middelen om gemeenten voor 50% te compenseren voor de jeugdzorg tekorten over 2023 en 2024 (€ 728 miljoen), zoals geadviseerd was door de commissie Van Ark. De VNG heeft op verzoek van het kabinet de juridische stappen voorlopig opgeschort, maar houdt vast aan het recht op deze compensatie en kan in de toekomst alsnog de Staat in gebreke stellen wanneer dit geld bij de augustusbesluitvorming niet komt.

Per saldo komt er tot en met 2027 cumulatief € 3 miljard beschikbaar voor gemeenten, waarmee een aanzienlijk deel van het rapport van de Commissie Van Ark wordt opgevolgd en recht wordt gedaan aan het principe dat medebewindstaken worden vergoed. De financiële situatie voor gemeenten vanaf 2028 blijft onzeker door de ambitieuze aannames.